Artykuł

Czy uda się skończyć z chaosem architektonicznym?

08 październik 2016
Napisał 
Czy uda się skończyć z chaosem architektonicznym? fot. www.sarp-bialystok.org

Do konsultacji społecznych trafił projekt Kodeksu Urbanistyczno – Budowlanegoprojekt Kodeksu Urbanistyczno – Budowlanegoprojekt Kodeksu Urbanistyczno – Budowlanegoprojekt Kodeksu Urbanistyczno – Budowlanego. Zakres zmian proponowanych w Kodeksie ma ogromny wpływ branże związane z szeroko pojętym rynkiem nieruchomości. Zmienia praktykę działania rzeczoznawcy, geodety, budowlańca, architekta i urbanisty. Reorganizuje działania organów władzy państwowej i samorządowej na wszystkich szczeblach.

Z uwagi na obszerność regulacji, projektodawcy zdecydowali się na wprowadzenie Kodeksu za pomocą odrębnej ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks urbanistyczno-budowlany.
W całości będą uchylone ustawy Prawo Budowlane i Planowanie i Zagospodarowanie Przestrzenne (Pb, upzp). Zniknie 11 specustaw. Częściowo uchylona będzie Ustawa o Gospodarowaniu Nieruchomościami (ugn), z której wyłączone zostaną i włączone do Kodeksu zagadnienia dotyczące podziałów, scaleń i podziałów, wywłaszczeń oraz opłat adiacenckich. Znacznie zmienione będzie też ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ok. 80 innych ustaw!
W projekcie generalnie stawia się tamę panującym przekonaniom, iż właścicielom nieruchomości winno przysługiwać prawo swobodnej zabudowy ich nieruchomości. Wprowadza się w to miejsce zasadę, że możliwość zabudowania podlega reglamentacji publicznoprawnej, a prawo zabudowy ma być uzyskiwane na mocy zezwolenia.

Co zdaniem Twórców projektu było powodem tak dużych zmian?

Dziś funkcjonujące przepisy regulujące planowanie i zagospodarowanie przestrzenne nie działają prawidłowo. Wielka ilość aktów prawnych dotyczących problematyki planowania przestrzennego (jest ich co najmniej 70) oraz wadliwe uregulowania powodują systematyczny spadek wartości użytkowej przestrzeni.
Wypaczona została idea decyzji o warunkach zabudowy jako rozwiązania wyjątkowego, Praktyka pokazała, że łatwiej gminom działać w oparciu o decyzje WZ niż uchwalać plan miejscowy. Odsuwa to od nich potencjalne skutki finansowe, a także przenosi ryzyka na etap realizacji inwestycji – od gminy niezależny, za to bardziej kosztowny dla inwestora.
Uchwalanie planów miejscowych dla wielu gmin, w miejsce narzędzia rozwoju i kierowania procesami inwestycyjnymi, staje się źródłem pogłębiania deficytu budżetowego także ze względu na brak systemowego finansowania planowania przestrzennego.
WZ stały się przyczyną niekontrolowanej suburbanizacji i chaosu przestrzennego, przeznaczania pod budownictwo terenów zieleni oraz atrakcyjnych terenów otwartych, teoretycznie objętych ochroną przyrody i krajobrazu. Ich wydawanie na szeroką skalę podnosi koszty budowy infrastruktury technicznej i społecznej, które są znacznie wyższe w przypadku rozproszonej zabudowy. WZ przyczyniają się do ograniczenia poboru opłaty planistycznej i opłat adiacenckich, podnoszą ceny gruntów rolnych, co znacząco podnosi ceny realizacji inwestycji celu publicznego.
Problemem jest brak zbilansowania wpływów uzyskiwanych w wyniku uchwalania planów miejscowych i kosztów ponoszonych przez gminy w związku ze sporządzaniem tych planów. Potencjalne wpływy z opłat planistycznych oraz opłat adiacenckich nie przyczyniają się do pokrycia kosztów będących konsekwencją uchwalania planów miejscowych, gdyż 5-letni okres obowiązywania opłaty planistycznej (liczony od dnia wejścia w życie planu miejscowego) jest na tyle krótki, że możliwe jest proste uniknięcie jej ponoszenia, np. poprzez zawarcie przedwstępnej umowy sprzedaży. „Podnoszenie wartości” nieruchomości poprzez decyzje WZ powoduje, że błędnie i wyłącznie pozornie zrównana zostaje wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego, co uniemożliwia naliczenie opłaty planistycznej.
Specustawy uchwalane w związku z realizacją inwestycji publicznych dopuściły możliwość realizacji inwestycji wbrew ustaleniom planów miejscowych. Pojawiły się podwójne kryteria: inwestorzy objęci specustawami korzystają ze specjalnego trybu ich realizacji podczas gdy „pozostali” inwestorzy mają do dyspozycji ogólny system prawny.
Słabością jest brak spójnego, na poziomie kraju, systemu monitorowania zmian zagospodarowania przestrzennego. Brak jest jednolitych standardów technicznych sporządzania dokumentów planistycznych i ujednoliconych oznaczeń terenów.
Dużo miejsca twórcy Kodeksu poświęcają problemowi, ich zdaniem patologii, w wypłatach odszkodowań. Z regulacji prawnych oraz idącej za nimi praktyki orzeczniczej sądów, które zasadę wolności budowlanej w swoich interpretacjach stosują na etapie planistycznym, nie zaś budowlanym, wynika praktycznie szeroka odpowiedzialność odszkodowawcza organów władzy publicznej dotycząca rozstrzygnięć planistycznych.
Mechanizmy odszkodowawcze w planowaniu przestrzennym, funkcjonują w oderwaniu od pojęcia szkody ujętego w art. 36 upzp. Artykuł ten mówi, że właścicielowi przysługuje roszczenie o wykup nieruchomości lub odszkodowanie za rzeczywistą poniesioną szkodę, jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: „plan miejscowy”) albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. W praktyce wskutek stosowania tego przepisu pojawiły się jednak wypłaty odszkodowań nawet w przypadkach braku faktycznego wystąpienia szkody - odszkodowanie jest zasądzane w związku z brakiem możliwości realizacji wydanych decyzji o warunkach zabudowy, a niekiedy wyłącznie ze względu na hipotetyczną możliwość wydania takiej decyzji.

Co w zamian?

Opisane powyżej problemy usiłuje rozwiązać nowy Kodeks wprowadzając rozwiązania z szeroko rozumianego zakresu planowania przestrzennego, urbanistyki, budownictwa, geodezji, informatyki.
Poniżej kilka propozycji związanych bliżej z profesją rzeczoznawcy majątkowego. Zmiany powodują że znikają niektóre opłaty planistyczne, redefiniowane jest pojęcie szkody, pojawia się opłata infrastrukturalna. Już teraz trzeba myśleć o konsekwencjach dla rynku wycen – wszak znikną niektóre cele dla których sporządzane były wyceny nieruchomości.

Redefinicja odpowiedzialności odszkodowawczej za wejście w życie planu miejscowego

Remedium na wysokie odszkodowania, które stały się barierą w uchwalaniu planów miejscowych mają być odmienne od obowiązujących zasady odszkodowawcze, przewidujące odszkodowanie od gminy przede wszystkim w przypadku określenia w planie miejscowym całkowitego zakazu zabudowy, a ponadto w przypadku wygaszenia uchwałą udzielonych zgód inwestycyjnych. Odpowiedzialność odszkodowawcza nie będzie ponoszona za te ustalenia planu, które jedynie odzwierciedlają obiektywnie istniejące okoliczności naturalne, takie jak np. ukształtowanie terenu albo fakt, że teren ma charakter zalewowy.
Dokonano rozróżnienia dyspozycji planistycznych polegających na przeznaczeniu nieruchomości pod cel publiczny. W takim przypadku, właściciel nieruchomości uzyskuje możliwość ubiegania się o wykup nieruchomości - nie jest on ograniczony czasowo, w szczególności nie wiąże się z okresem wprowadzenia zamrożenia inwestycyjnego nieruchomości, co wynika z charakteru planu miejscowego jako aktu mającego pokrycie w aktach planowania finansowego.

Koniec opłat planistycznych i adiacenckich – jedna opłata infrastrukturalna

Likwidacji ulegają obecne opłaty planistyczna oraz adiacenckie. Nie sprawdziły się zarówno sposoby ich ustalania jak i pobierania. Zdaniem twórców projektu oparcie wszystkich ww. opłat o kryterium wzrostu wartości nieruchomości nie pozwala na ich spójne określanie, pozostawia również gminę w sytuacji braku jakichkolwiek danych odnośnie kosztów urbanizacji po jej stronie. Z tych powodów ww. opłaty zostaną zastąpione jedną opłatą, ustalaną w planie miejscowym, której wysokość oparta będzie o faktyczne koszty realizacji infrastruktury pozwalającej na zagospodarowanie terenów inwestycji.
Plan miejscowy przewidujący realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, będzie mógł zawierać wytyczne stanowiące podstawę ustalenia i pobrania przez gminę od ww. właścicieli opłaty infrastrukturalnej. Wysokość opłaty infrastrukturalnej będzie zróżnicowana dla obszarów nowej urbanizacji, w wyniku konieczności budowy infrastruktury praktycznie „od podstaw”, oraz obszarów pozostałych. Opłata rozdzielona zostanie pomiędzy właścicieli lub użytkowników wieczystych przedmiotowych nieruchomości. Obowiązek opłaty powstanie po upływie roku od dnia, w którym możliwe stało się przyłączenie do inwestycji nią objętych i realizowany jest w postaci od 5 do 10 rat rocznych niepodlegających waloryzacji.

Odszkodowanie

Za wywłaszczenie nieruchomości na cele publiczne właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu, podobnie jak w obecnym stanie prawnym, będzie przysługiwać odszkodowanie. Do jego zapłaty zobowiązany będzie inwestor, a nie jak do tej pory w zależności od inwestycji robi to wojewoda, gmina lub starostwo. Wartość odszkodowania będzie podlegać waloryzacji na dzień zapłaty. W sytuacji, gdy decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.
Podstawą ustalenia odszkodowania będzie stanowić wartość rynkowa wywłaszczonych praw, a w przypadku gdy na nieruchomości wywłaszczanej istnieć będą inne prawa rzeczowe, odszkodowanie to będzie pomniejszane o kwotę równą wartości tych praw.
Wysokość odszkodowania ustalać się będzie, podobnie jak obecnie, tj. wg stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji zintegrowanej, przy czym jako „stan nieruchomości” należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.
Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, podobnie jak obecnie, wartość rynkowa nieruchomości, z wyjątkiem sytuacji gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej. W tym przypadku podstawą ustalenia wysokości odszkodowania będzie wartość odtworzeniowa nieruchomości. Będą przeprowadzane najpierw negocjacje z właścicielem nieruchomości. W nich będzie można zaproponować właścicielowi nie tylko określoną cenę, ale i za jego zgodą zamienną nieruchomość zamienna, należącą do zasobu nieruchomości SP, albo innych JST i agencji rządowych.

Odszkodowanie przysługiwać będzie również w przypadku ustanowienia publicznych ograniczeń w korzystaniu nieruchomości powstałych w wyniku inwestcji, oraz w sytuacji późniejszych szkód związanych z udostępnieniem nieruchomości. Inaczej niż dotychczas odszkodowanie za ograniczenie korzystania z nieruchomości przysługuje kiedy powstało one "w wyniku realizacji inwestycji". Do tej pory było to możliwe dla ściśle wymienionych przypadków: przeprowadzenie infrastruktury, złoża kopalin, działanie siły wyższej i zapobieżenie znacznej szkodzie (art. 124 - 126).

Zwrot wywłaszczonych nieruchomości

Regulacje w zakresie zwrotów wywłaszczonych nieruchomości co do zasady powtarzają obowiązujące regulacje, zawarte w ugn. Zaproponowane przepisy regulują ponadto zagadnienie zwrotu nieruchomości w przypadku współwłasności nieruchomości, jak również w przypadku dziedziczenia tego prawa.

Rejestr urbanistyczno-budowlany – istotne ułatwienie pracy

Istniejące zbiory urzędowych danych dotyczących gospodarowania przestrzenią podlegać będą integracji w postaci Rejestru urbanistyczno-budowlanego. Będzie on prowadzony w systemie teleinformatycznym, zapewniając interoperacyjność z pozostałymi zbiorami danych, m. in. Zintegrowanym Systemem Informacji o Nieruchomościach. Dostęp do danych w Rejestrze będzie możliwy za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zaś przewidywane funkcjonalności Rejestru pozwolą m. in. na przeglądanie wszystkich danych dotyczących konkretnej nieruchomości. Utworzenie urzędowego Rejestru zapewni warunki do współpracy i efektywności wymiany danych oraz uproszczenie i automatyzację dostępu do informacji i danych rejestrowych.

Inwestycje publiczne

Wszystkie inwestycje publiczne będą realizowane na podstawie Kodeksu, a nie na podstawie specustaw. Inwestycje publiczne zostaną podzielone na trzy klasy. W pierwszej znajdą się m.in. drogi krajowe i wojewódzkie, linie kolejowe, lotniska użytku publicznego, gazociągi wysokiego ciśnienia, linie energetyczne o napięciu 110 kV lub wyższym. Do drugiej zaliczono: gminne oraz powiatowe drogi publiczne, linie tramwajowe, sieci dystrybucyjne energii energetycznej o napięciu niższym niż 110 kV. Natomiast w trzeciej kategorii znajdą się inwestycje niemające charakteru liniowego, inne niż wymienione w kategorii drugiej.

Więcej o zmianach proponowanych w Kodeksie, zestawienie różnic stanu istniejącego i projektowanego - na blogu Tomasza Bielińskiegona blogu Tomasza Bielińskiego.

WRÓĆ NA GÓRĘ