Artykuł

Pismo PTRM do komisji "Przyjazne Państwo"

16 październik 2009
Napisał 

Pismo PTRM do pana Mirosława Sekuły, przewodniczącego sejmowej komisji "Przyjazne Państwo" w sprawie nowelizacji uogn w zakresie aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste.

 

Warszawa, 12 października 2009 r.


Pan Poseł Mirosław Sekuła
Przewodniczący
Nadzwyczajnej Komisji Sejmowej
"Przyjazne Państwo"

ul. Wiejska 4/6/8
00-902 Warszawa

Działając w imieniu Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych składam propozycję niewielkich zmian w kilku artykułach w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami  (Dz U. z 2004 roku nr 261 poz. 2603, z późniejszymi zmianami).

Proponowane zmiany dotyczą zagadnienia użytkowania wieczystego gruntów, a dokładniej procedury związanej z aktualizacją takich opłat.
Zagadnienia do rozwiązania, omówienie i uzasadnienie zmian przedstawiamy w załączonym piśmie.

 

z wyrazami szacunku

Tomasz Kotrasiński
prezes Towarzystwa

Aktualizacja opłat w tytułu użytkowania wieczystego gruntów - propozycja

 

W aktualnej sytuacji przepisy ustawy o gospodarce gruntami (skrót uogn) pozwalają organowi na prowadzenie postępowania które w swojej rzeczywistej formie ma wszelkie znamiona decyzji administracyjnej chociaż nie jest tak nazwane. Powoduje to powstanie określonych obowiązków i konsekwencji po stronie użytkownika wieczystego, a jednocześnie pozbawia go ochrony przed dowolnym traktowaniem przez organ przepisów prawa, którą to ochronę zapewnia procedura KPA. Likwiduje bowiem obowiązki i terminy po stronie organu, które musiałby organ dotrzymać. Chodzi o to że w procedowaniu prowadzonym według Kodeksu Postępowania Administracyjnego organ ma obowiązek szczegółowego zbadania i przedstawienia dowodów mających wpływ na decyzję, a w procedowaniu według uogn nie. Dlatego może wypowiedzieć opłatę nie dbając o poprawne dowody. Jest to sytuacja nagminnie wykorzystywana przez organy. Z drugiej strony gdy użytkownik wieczysty cokolwiek chce wykazać musi dbać o drobiazgowe dowody przemawiające na jego korzyść, jednocześnie od samego początku mając utrudniony dostęp do dowodów przedstawianych przez organ, jak chociażby do operatu będącego podstawą ustalenia nowej opłaty. I nie zmienia jego pozycji wtrącenie w całe procedowanie postępowania przed SKO, gdyż jest to incydentalne, i praktycznie epizodyczne, bowiem każdy sprzeciw wniesiony od orzeczenia kolegium powoduje nieważność tego postępowania przed SKO.

 

Przepisy uogn zakładają, że organ wypowiada dotychczasową opłatę i jednocześnie proponuje nową. Czyli tak faktycznie organ wydaje coś co ma charakter i wszelkie cechy decyzji administracyjnej, a jednocześnie nie ma postępowania które w normalnych sprawach organu każdą decyzję poprzedzają. Nie ma też miejsca (charakterystycznego dla stosunków cywilnoprawnych) na jakiekolwiek negocjacje. Zatem jest to procedura cywilna jedynie z nazwy, a nie z rzeczywistych zdarzeń. W rzeczywistości użytkownik wieczysty staje przed dylematem czy przyjąć zaproponowaną opłatę, czy pójść na drogę sporu; najpierw według procedury KPA a potem ciągnąć spór według zasad kodeksu cywilnego, w każdej z sytuacji stojąc na gorszej i słabszej pozycji, z utrudnieniami dostępu do dokumentów.

Problemu by nie było gdyby nie nadmierny apetyt na opłaty ze strony właściciela gruntu. W stwierdzonych bowiem wielu przypadkach proponowany wzrost nie wynikał z rzeczywistego wzrostu wartości tylko z chciejstwa i źle oszacowanej wartości będącej podstawą do zmiany opłaty. Niekiedy sposób oszacowania wartości jest skandaliczny i całkowicie nieprawdziwy, ale procedura zagwarantowana w uogn pozwala nawet w takiej sytuacji wprowadzić opłatę złą i nieopartą na poziomie cen wynikającym z rynku nieruchomości.

Zaproponowane zmiany mają na celu załagodzić dysproporcje pomiędzy użytkownikiem, a organem nie zmieniając jednak istoty całego procedowania. Zdecydowana zmiana nastąpiłaby gdyby przenieść procedurę do KPA, ale wtedy powstaje szereg innych wątpliwości prawnych wymienionych poniżej, których omówienie wykracza poza przedstawione rozważania.

 

Wykluczając zatem na tym etapie wprowadzanie procedury administracyjnej proponujemy niewielkie zmiany w istniejących przepisach uogn, które spowodują większą staranność organu w ustalaniu nowej opłaty za użytkowanie wieczyste.

Zaproponowane zmiany zaznaczono kolorem niebieskim (propozycje nowych zapisów), a skreślenia jako przekreślenia..

Art. 77. omówienie zmian

 

Aktualne zapisy art. 77 ust 4 powodują praktycznie wygaśnięcie prawa do rekompensaty za nakłady poniesione na nieruchomości w następstwie których wzrosła wartość nieruchomości. Sytuacja przypomina historię Irlandczyków z końców XIX i początków XX wieku, w której dzierżawca podnosił im czynsz gdy ulepszyli swoje gospodarstwo na własny koszt.

 

Zapis "po dniu ostatniej aktualizacji" oznacza wykluczenie zwrotu nakładów poniesionych w okresie pomiędzy ustaleniem prawa użytkowania wieczystego, a pierwszą aktualizacją. Tymczasem gdyby były poniesione nakłady po ustanowieniu prawa uw to aktualizacja opłaty, na pewno konsumowała by wzrost wartości spowodowany takimi nakładami. A więc np. użytkownik dostał nieruchomość gołą (sam grunt), na własny koszt doprowadził en.e. wodę, gaz kanalizację i utwardził drogę. Wartość gruntu wzrośnie i dlatego użytkownik zostanie "ukarany" za swoje ulepszenia wyższą opłatą, lecz nie ma prawa odzyskać poniesionych kosztów bo nie było do tej pory aktualizacji. I bez znaczenia staje się, że to on spowodował wzrost wartości gruntu. Tymczasem właściciel zyskuje podwójnie, sama nieruchomość jest więcej warta i opłaty są większe. Gdyby wprowadzić zaproponowaną zmianę to i tak nie powoduje to żadnego dodatkowego obciążenie gminy czy Skarbu Państwa a jedynie użytkownik oszczędza i tylko tyle ile wyłożył z góry i to jeszcze w sposób rozłożony na raty, bo odzyskuje nakłady w opłatach rocznych i to tylko z różnicy pomiędzy opłatą dotychczasową a zaktualizowaną. Zatem sformułowanie "po dniu dokonania aktualizacji" powinno się wykreślić.

Art. 77. 1. Wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Z zastrzeżeniem ust. 2, zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty.

2. Jeżeli wartość nieruchomości gruntowej na dzień aktualizacji opłaty rocznej byłaby niższa niż ustalona w drodze przetargu cena tej nieruchomości w dniu oddania jej w użytkowanie wieczyste, aktualizacji nie dokonuje się. W przypadku nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe przepis stosuje się w okresie 5 lat, licząc od dnia zawarcia umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

3. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego.

4. Przy aktualizacji opłaty, o której mowa w ust. 1, na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną zalicza się wartość nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego nieruchomości na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej po dniu dokonania ostatniej aktualizacji.

5.  Zaliczenie wartości nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego nieruchomości na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej następuje również w przypadku, gdy nie zostały one uwzględnione w poprzednio dokonywanych aktualizacjach.

6. Zasady, o których mowa w ust. 4 i 5, stosuje się odpowiednio do nakładów koniecznych wpływających na cechy techniczno-użytkowe gruntu, poniesionych przez użytkownika wieczystego, o ile w ich następstwie wzrosła wartość nieruchomości gruntowej.

Art. 78 omówienie zmian

 

Obecny zapis powoduje, że użytkownik wieczysty może się zapoznać z materiałem dowodowym w urzędzie najczęściej w warunkach ciasnoty i ograniczonego czasu. Organy dodatkowo nadużywają swoją przewagę nie pozwalając dokonać kopii (ksero czy choćby zdjęć) operatu. Dzieje się tak  najczęściej gdy urzędnicy mają świadomość, że operat jest fatalnie wykonany i wartość w nim określona jest nieadekwatna do poziomu prawdziwych cen rynkowych. Spotkać można sytuację kiedy w urzędach pozwalają odpisywać ręcznie lecz nawet wtedy pilnują aby nie przepisywać całego operatu a jedynie fragmenty. Obowiązek dostarczenia operatu nie spowoduje zwiększenia kosztów po stronie organu, a jedynie rzeczoznawca zawodowy będzie musiał dostarczyć organowi więcej kopii.

Art. 78. 1. Właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym operat szacunkowy. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

2. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

3. Wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się przeciwko właściwemu organowi. Ciężar dowodu, że istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty, spoczywa na właściwym organie.

4. Złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie zwalnia z obowiązku uiszczania opłat w dotychczasowej wysokości. W przypadku niezłożenia wniosku właściwy organ oraz użytkownika wieczystego obowiązuje nowa wysokość opłaty zaoferowana w wypowiedzeniu. Przepis art. 79 ust. 5 stosuje się odpowiednio.

Art. 79 bez zmian

 

Art. 79. 1. Wniosek do kolegium składa się na piśmie w dwóch egzemplarzach. Podlega on opłacie skarbowej.

2. Kolegium wyznacza niezwłocznie termin pierwszej rozprawy, doręczając jednocześnie właściwemu organowi odpis wniosku.

3. Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje.

4. W przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowana zgodnie z art. 78 ust. 1. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio.

5. Ustalona na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium lub w wyniku zawarcia przed kolegium ugody nowa wysokość opłaty rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty.

6. Na wniosek właściwego organu kolegium przyznaje w orzeczeniu zwrot kosztów postępowania i opłat skarbowych od użytkownika wieczystego, jeżeli oddaliło w orzeczeniu wniosek, o którym mowa w ust. 1. Jeżeli kolegium w orzeczeniu uznało wniosek za zasadny, przyznaje na wniosek użytkownika wieczystego zwrot kosztów i opłat od właściwego organu.

7. Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach.

8. Przepisy ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio, jeżeli sprawę rozstrzygnięto prawomocnym wyrokiem sądu lub zawarto ugodę sądową, w następstwie wniesienia sprzeciwu.

 

9. Orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej.

Art. 80 bez zmian

Art. 80. 1. Od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości.

 

2. Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem. Wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2,  zastępuje pozew.

3. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia.

4. Jeżeli sprzeciw dotyczy wyłącznie kosztów postępowania, przepisu ust. 3 nie stosuje się, a właściwy sąd rozstrzyga o kosztach postępowania postanowieniem na posiedzeniu niejawnym.

Art. 81 omówienie zmian

 

Obecny zapis nie daje użytkownikowi wieczystemu gwarancji że jego żądanie będzie kiedykolwiek uwzględnione. Organ może bowiem zrobić kilka rzeczy: może nie reagować na żądanie, może wskazywać że dowody użytkownika wieczystego są bezwartościowe, może prowadzić wymianę korespondencji, cały czas  nie wydając odmowy. W tym czasie organ może wystąpić sam z aktualizacją w innej wysokości zamykając w ten sposób drogę do żądania użytkownika. Może tak zrobić, gdyż nie jest to postępowanie organu w trybie KPA, a jedynie właściciel-organ rozpatruje żądanie użytkownika wieczystego na gruncie uogn i zwykłego sporu cywilnego. W jednej z sytuacji rzeczywistych w mieście Łodzi po żądaniu użytkownika organ zamówił swoją wycenę o wyższej wartości niż w operacie użytkownika, po czym wniósł o aktualizację w innej wysokości niż chciał użytkownik. Przewaga organu polega na tym, że co do zasady wypowiedzenie składa tylko organ więc żądanie użytkownika co do wysokości może zostać pominięte. Zaproponowana zmiana wprowadza obowiązek zareagowania w terminie, wprowadza zakres odmowy analogicznie do art. 78. ust 2. oraz poprzez ust 2 zwiększa nieco pozycję użytkownika. Zmienia to w tym momencie dużo bo po raz pierwszy użytkownik zyskuje bezpośredni wpływ na procedowanie wniosku oczywiście ponosząc ciężar dowodu swoich racji.

Art. 81. 1. Użytkownik wieczysty może żądać od właściwego organu dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie podjął aktualizacji opłaty. Organ ma obowiązek dokonania wypowiedzenia, albo wydania odmowy w terminie 30 dni od daty otrzymania żądania. W odmowie organ może wskazać, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W razie odmowy użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odmowy, skierować sprawę do kolegium. Przepisy art. 79 i art. 80 stosuje się odpowiednio.

2. Ciężar dowodu, że istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty, spoczywa na użytkowniku wieczystym.

3. W przypadku oddalenia wniosku przez kolegium obowiązuje opłata dotychczasowa.

4. Ustalona w wyniku prawomocnego orzeczenia kolegium lub ugody zawartej przed kolegium nowa wysokość opłaty rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym użytkownik wieczysty zażądał jej aktualizacji.

5. Przepisy ust. 3 i 4 stosuje się odpowiednio, jeżeli sprawę rozstrzygnięto prawomocnym wyrokiem sądu lub zawarto ugodę sądową, w następstwie wniesienia sprzeciwu.

 

Obecne zapisy powodują że przewaga po stronie organu jest tak dominująca, że użytkownik może zostać ?ukarany? nadmierną opłatą, a nie ma on żadnej skutecznej procedury odwoławczej. Bo chociaż stroną jest organ i korzysta on ze swojej naturalnej przewagi to w przypadku użytkowania wieczystego wyłączony jest jego obowiązek dochowania terminów, czy innych zasad opisanych w KPA. Na przykład jeżeli jakieś postępowanie jest wszczęte to nie można prowadzić drugiego postępowania w danej sprawie jeżeli to pierwsze się nie zakończy. Tak jest w każdym postępowaniu administracyjnym przed organem. Tymczasem wypowiedzenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie jest postępowaniem administracyjnym przed organem, i nie stosuje się do niego zapisów KPA. To tylko jest zmiana zwykłej umowy cywilnoprawnej pomiędzy dwiema stronami niby o równych prawach na zasadach sprecyzowanych w uogn.

Zatem istotne jest doprecyzowanie poprzez zapisy, których treść uściśla przebieg procedury, nie dając możliwości manipulacji. Podkreślić też trzeba, że art. 81, w obecnym brzmieniu jest praktycznie pozbawiony możliwości skutecznego realizowania.